Financieel perspectief

De houdbaarheid van de financiële situatie van de gemeenten in Nederland geeft aanleiding tot grote zorg. Vanaf 2026 dreigen veel gemeenten niet in staat te zijn hun begrotingen structureel sluitend te krijgen. Dit komt voornamelijk door de korting op het gemeentefonds, het continueren van de opschalingskorting en het opleggen van een nieuwe financieringssystematiek bij het gemeentefonds. In totaal is sprake van een structurele korting vanuit het Rijk van drie miljard, die in de jaren na 2026 verder oploopt. Daardoor lijkt het voor veel gemeenten onvermijdelijk dat ingrijpende en zichtbare bezuinigingen voorbereid moeten worden.
Bovenop het ravijn, waardoor de inkomsten vanaf 2026 vanuit het Rijk sterk dalen, zien gemeenten echter ook dat de kosten in de komende jaren fors (verder) blijven stijgen. Tot 2020 was sprake van een sterke stijging van kosten in het sociaal domein, gevolgd door een afvlakking, maar vanaf 2023 ontstaat weer een sterke stijging. Vooral de jeugdzorg staat onder druk door stijgingen van de kosten en een toenemend beroep op de regelingen in combinatie met een taakstelling vanuit het Rijk die een aanzienlijke impact heeft op gemeenten. Naast het sociaal domein zien we ook sterke uitgavenstijgingen in het fysieke domein, zoals de bouwkosten en de kosten voor onderhoud in de openbare ruimte. Een belangrijke oorzaak van deze kostenstijgingen is de stijging van de loonkosten in de verschillende sectoren. De genoemde aanpassingen in het gemeentefonds hebben als gevolg dat gemeenten niet volledig door het rijk gecompenseerd worden om deze kostenstijgingen op te kunnen vangen.

Disbalans in taken, verantwoordelijkheden en bekostiging
In 2021 constateerde de Raad voor het Openbaar Bestuur een disbalans in de taken, verantwoordelijkheden en bekostiging van de gemeenten. Er is geen helder afwegingskader voor wat de rol van de gemeenten in het bestuurlijk bestel is. Er is geen institutionele verankering van een ordelijke toedeling van taken aan overheidslagen en een daarbij passende bekostiging. Sinds 2021 is die disbalans verder toegenomen. In maart 2021, vlak voor de Kamerverkiezingen en dus vlak voor het begin van de kabinetsformatie, bracht de ROB het advies ‘Rust, reinheid en regelmaat’ uit. De aanleiding daarvoor was de financiële onrust bij de gemeenten vanwege van het rijksbeleid, zoals de opschalingskorting en de tekorten in het sociaal domein. De adviesraad stelde dat voor het overheidsbeleid de bestuurlijke en financiële verhoudingen in balans moeten zijn. Anders kunnen de gemeenten wezenlijke overheidstaken niet goed uitvoeren. Dat gaat niet alleen om geld maar ook om de bestuurlijke organisatie, de omgangsvormen tussen de overheden, de institutionele verankering en het instrumentarium. In de afgelopen drie jaar, zo stelt de ROB nu, is de disbalans in de taken, verantwoordelijkheden en bekostiging van de gemeenten verder toegenomen. Het regeerakkoord bevatte een forse bezuiniging op de gemeenten vanaf 2026. De opschalingskorting werd nog steeds niet geschrapt. Vanaf 2027 volgt het accres het bruto binnenlands product in plaats van de rijksuitgaven. En de financiële discussies over de jeugdzorg zijn niet duurzaam opgelost. Het bestuur van de VNG heeft in 2023 een Taskforce Taken en Middelen ingesteld met de vraag om advies over de door de VNG te hanteren strategie in het licht van de op korte termijn dreigende financiële problemen waarvoor gemeenten zich gesteld zien.   Uit het rapport ‘Taken en middelen in balans’ blijkt dat het rijk zichzelf in de voet schiet met de beoogde besparing van drie miljard op het gemeentefonds vanaf 2026. Belangrijke ambities van de landelijke overheid, die (deels) door gemeenten worden uitgevoerd, de zogenaamde medebewindstaken, dreigen dan namelijk stil te vallen. Dit geldt onder meer voor het terugdringen van wachtlijsten in de zorg, de woningbouwopgave, de uitvoering van het klimaatakkoord en de hervormingsagenda jeugd.

Inzet nieuw kabinet
Een nieuw kabinet kan ervoor zorgen dat gemeenten die belangrijke maatschappelijke opgaven kunnen realiseren door hiervoor voldoende geld beschikbaar te stellen. De VNG vraagt de formerende partijen daarom in het kader van de onderhandelingen voor een nieuw kabinet in het regeerakkoord te regelen dat:
1. De gemeenten structureel over voldoende middelen beschikken via het gemeentefonds. Voorbeelden: afschaffing van de opschalingskorting, voortzetten van de bestaande financieringssystematiek en indexering van de fondsen passend bij echte(stijgende) kosten op wettelijke (zorg)taken;
2. De gemeenten sturingsmogelijkheden en bevoegdheden krijgen die bij hun taken en verantwoordelijkheden passen;
3. Gemeenten nooit meer in een situatie terecht kunnen komen waarbij wel de taken, maar niet de benodigde middelen bij de gemeenten terechtkomen; en
4. De interbestuurlijke (financiële) verhoudingen op basis van gelijkwaardigheid en samenwerking worden hersteld en verankerd.

Voorjaarsnota
Op 15 april 2024 is de Voorjaarsnota van het demissionaire kabinet verschenen. Daarin is een aantal afspraken met medeoverheden opgenomen. In lijn met het advies van de Raad van State wordt de normeringssystematiek vanaf 2024 gekoppeld aan het bbp. Dit levert voor gemeenten met name in 2024 en 2025 een nadeel op, aangezien in deze jaren de geldende normeringssystematiek de 'trap-op-trap-af'-systematiek was en deze tot een hoger accres leidde. Dit nadeel wordt echter in 2024 en vanaf 2026 geheel door het Rijk opgevangen en in 2025 voor de helft. Vanaf 2026 wordt daarnaast de oploop van de opschalingskorting geschrapt (€ 675 miljoen landelijk). Tot slot gaan Rijk en gemeenten gezamenlijk werken aan de beheersbaarheid van de uitgaven van gemeenten en hun wettelijke zorgtaken Wmo met als insteek om het openeinde-deel van de regeling te beëindigen. Afgesproken is dat in de toekomst (een nader te bepalen deel van de) Wmo niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds loopt, maar via een aparte financiering met een passende geobjectiveerde indexering. Hiervoor wordt een oplopende reeks van € 75 miljoen landelijk in 2026 naar € 225 miljoen landelijk in 2028 gereserveerd.

In het hierna volgende Arnhemse financiële perspectief zijn deze effecten van de Voorjaarsnota alvast meegenomen. Besluitvorming hierover zal nog moeten plaatsvinden, net als de vertaling in de meicirculaire 2024. Daarbij zal in de komende periode mogelijk ook een nieuw kabinet geformeerd worden dat nieuwe aanvullende afspraken over medeoverheden maakt. Het is momenteel lastig in te schatten in hoeverre dat zal leiden tot meer of wellicht juist minder ruimte voor gemeenten. De inzet van de VNG is erop gericht de gemaakte afspraken uit de Voorjaarsnota te bewaken, maar ook de nog steeds aanwezige disbalans tussen taken en middelen te verkleinen.

Begrotingsadvies VNG
De VNG heeft naar aanleiding van de hiervoor geschetste situatie over de rijkskortingen en de ontstane disbalans in taken en bekostiging vorig jaar voor het eerst een begrotingsadvies afgegeven aan gemeenten. Hieraan geeft de VNG dit jaar een vervolg in twee delen. Op 1 maart 2024 heeft de VNG de gemeenten geadviseerd:
(1) Maak een sluitende begroting voor het jaar 2025 en bereid ombuigingen voor waartoe de gemeente zal besluiten als vanaf 2026 € 3 miljard wordt gekort. Breng deze ombuigingen zo goed mogelijk in kaart maar zet ze nog niet in gang.
(2) Presenteer de gevolgen ervan, financieel én inhoudelijk, zo scherp mogelijk.
(3) Betrek daarbij het advies van de Taskforce Taken en Middelen, die aangeeft te focussen op taken in medebewind.
(4) Beschrijf in ieder geval de 5 meest significante ombuigingsmaatregelen, hun consequenties en het taakveld dat daarmee geraakt wordt.

De VNG kondigt aan na de meicirculaire 2024 (of eerder als er eerder een nieuw kabinet is dat duidelijkheid geeft)
met een vervolg op dit begrotingsadvies te komen. Dat vervolgadvies zal worden afgestemd met de provinciale toezichthouders. Met het begrotingsadvies wil de VNG niet teveel op de uitkomsten vooruitlopen. Daarom vraagt de VNG aan de gemeenten om de bezuinigingen in hun voorjaarsnota's wel in beeld te brengen maar nog niet in gang te zetten onder het motto: ‘Prepare for the worst, hope for the best’ (bereid je voor op het slechtste scenario, hoop op het beste scenario). Dit VNG-advies is ook voor Arnhem het kader waar we ons aan houden en waarop het financiële perspectief in deze Perspectiefnota is gebaseerd.

Het Arnhemse financiële perspectief
In Arnhem is de korting in de vorm van het zogenaamde 'ravijn' in het gemeentefonds al in eerdere begrotingen verwerkt. De Begroting 2024 was desondanks voor alle jaren structureel sluitend. Dit gold niet voor het merendeel van de gemeenten. In de Begroting 2024 zijn de volgende verrekeningen met de algemene reserve opgenomen:

Hieruit blijkt in 2025 nog een structurele toevoeging aan de algemene reserve, maar in de jaren daarna neemt deze sterk af. Inmiddels is bekend dat we het jaar 2023 met een positief resultaat afgesloten hebben. Dit leidt tot een incidentele toevoeging aan de algemene reserve in 2024 van € 34 miljoen. Ook leiden de resultaten over 2023 tot een verdere toename van de bestemmingsreserves met € 20 miljoen tot een totale stand van deze reserves op € 215 miljoen.
Met deze uitgangspositie hebben we het nieuwe financiële perspectief voor de jaren 2024 tot en met 2028 opgemaakt. We constateren dat de hiervoor geschetste landelijke ontwikkelingen ook het financieel meerjarenbeeld in Arnhem onder druk zetten. Naast de korting van € 3 miljard die in Arnhem al verwerkt is, verwachten we in onze nieuwe begroting in de komende jaren tekorten te zien ontstaan. Op de eerste plaats door de invoering van het nieuwe verdeelmodel Beschermd Wonen dat vanaf 2026 aanstaande is, maar ook door de hiervoor geschetste stijgende kosten op meerdere terreinen, zonder dat daarvoor afdoende compensatie vanuit het Rijk wordt gerealiseerd. Bijvoorbeeld op het gebied van de (jeugd)zorg, maar ook op diverse andere beleidsvelden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de kosten voor de individuele studietoeslag, voor het verwerken van het afval van lachgascilinders en voor de uitvoeringskosten van inburgeringsplichtige nieuwkomers. Deels zien we mogelijkheden om dit in de komende jaren op te kunnen vangen, maar het is onontkoombaar dat daarbij een tekort resteert als het Rijk niet met aanvullende middelen over de brug komt. We voorzien dan ook het volgende beeld:

Dit beeld ontstaat als gevolg van een nieuwe inschatting van de autonome ontwikkelingen en financiële knelpunten in het lopende beleid voor de komende jaren. In de volgende paragraaf wordt een inhoudelijke toelichting gegeven op de verschillende onderdelen waaruit dit beeld is opgebouwd.

Om deze financiële ontwikkelingen in de komende jaren het hoofd te kunnen bieden, lijkt het met de huidige inzichten ook voor Arnhem onvermijdelijk om in de komende jaren te bezuinigen. In deze Perspectiefnota worden op basis van de verwachte meerjarige financiële ontwikkelingen daartoe de eerste voorstellen en richtingen geschetst. Daarbij wordt ook in beeld gebracht welke effecten dit heeft op het bovenstaande beeld en op het verloop van de weerstandsfactor.

In welke mate bezuinigingen daadwerkelijk nodig zijn, zal in aanloop naar de Begroting 2025 blijken. De meicirculaire 2024 en de afspraken in een nieuw kabinet over taken en middelen voor gemeenten zijn daarvoor bepalend. Op deze manier houden we de regie en nemen we tijdig onze verantwoordelijkheid, maar gaan we niet voortijdig over tot het afbouwen van voorzieningen en dienstverlening zolang er nog geen zekerheid is dat dit daadwerkelijk nodig is. We blijven aansluiten bij het begrotingsadvies van de VNG.